2023年3月13日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了關(guān)于修改立法法的決定，這是繼2015年立法法修改之后的第二次修改。通過(guò)這次修改，我國(guó)立法的指導(dǎo)思想和原則更加完善，立法的體制機(jī)制和程序更加健全，更好地助力完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的全局和戰(zhàn)略高度，對(duì)全面依法治國(guó)作出一系列重大部署，推進(jìn)一系列重大工作，取得歷史性成就。習(xí)近平總書(shū)記深刻闡述全面依法治國(guó)一系列重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，形成習(xí)近平法治思想，為新時(shí)代全面依法治國(guó)、加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作提供了根本遵循。
2019年，黨的十九屆四中全會(huì)決定提出，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，不斷提高立法質(zhì)量和效率。2021年，黨中央首次召開(kāi)中央人大工作會(huì)議，明確提出要加快完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。2022年10月，黨的二十大報(bào)告對(duì)完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系提出新的部署要求。
深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想特別是習(xí)近平法治思想，踐行全過(guò)程人民民主重大理念，落實(shí)黨中央重大決策部署，需要認(rèn)真總結(jié)新時(shí)代立法工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局新形勢(shì)新要求，對(duì)立法法作出修改完善，進(jìn)一步健全立法體制機(jī)制，規(guī)范立法活動(dòng)，為提高立法質(zhì)量和效率、加快形成完備的法律規(guī)范體系、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力制度支撐。
根據(jù)立法工作安排，全國(guó)人大常委會(huì)法工委于2022年年初啟動(dòng)立法法修改工作，經(jīng)廣泛征求各方面意見(jiàn)和認(rèn)真研究，提出了立法法修正草案。2022年10月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議對(duì)立法法修正草案進(jìn)行了初次審議。2022年12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議對(duì)這部法律修正草案進(jìn)行了再次審議，并決定提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。2023年3月13日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改立法法的決定。此次修改立法法主要從以下幾個(gè)方面完善了我國(guó)立法制度。
一、完善立法的指導(dǎo)思想和原則
一是完善立法的指導(dǎo)思想。2015年立法法第3條規(guī)定了立法的指導(dǎo)思想，這是2000年制定立法法時(shí)規(guī)定的，體現(xiàn)了憲法確立的我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線，即“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”。一個(gè)“中心”就是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，“兩個(gè)基本點(diǎn)”就是堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開(kāi)放。堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則是指堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想，這是1982年憲法的內(nèi)容，1999年憲法修改，增加了“鄧小平理論”。2004年、2018年憲法修正案對(duì)國(guó)家的指導(dǎo)思想作了修改完善，確立“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在國(guó)家政治和社會(huì)生活中的指導(dǎo)地位。
2023年立法法修改，貫徹落實(shí)憲法規(guī)定和黨的二十大精神，根據(jù)黨和國(guó)家的重大理論創(chuàng)新成果，對(duì)立法的指導(dǎo)思想與時(shí)俱進(jìn)作了修改完善，同時(shí)明確了立法的目標(biāo)任務(wù)，修改決定規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，保障在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。”
在立法法修正草案起草時(shí)，考慮到“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”已包含在鄧小平理論中，“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想對(duì)此也有新的發(fā)展，因此，未再將其具體內(nèi)容展開(kāi)表述。初審后修正草案公開(kāi)征求意見(jiàn)，有的意見(jiàn)認(rèn)為“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“堅(jiān)持改革開(kāi)放”具有象征意義，刪去會(huì)引起外界對(duì)國(guó)家發(fā)展思路、方向發(fā)生變化的解讀。
為避免誤讀，在提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議的修正草案中，恢復(fù)了上述內(nèi)容。同時(shí)，根據(jù)實(shí)踐發(fā)展和憲法規(guī)定，增加了“貫徹新發(fā)展理念”的內(nèi)容，這樣立法的指導(dǎo)思想更加全面。為此，2023年立法法修改規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開(kāi)放，貫徹新發(fā)展理念，保障以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。”
二是完善依法立法原則。依法立法是2000年立法法確立的重要原則。立法法是規(guī)范國(guó)家立法制度和立法活動(dòng)的法律，它規(guī)定了各立法主體的立法權(quán)限，對(duì)法律的制定程序作了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的制定程序作了原則規(guī)定。各立法主體都應(yīng)當(dāng)遵守立法法規(guī)定的立法權(quán)限和程序，這是依法立法原則的核心要旨。當(dāng)時(shí)立法法確定依法立法原則還有一層含義，就是明確立法應(yīng)當(dāng)“從國(guó)家整體利益出發(fā)”，防止部門(mén)利益法律化，防止立法中的地方保護(hù)主義傾向。
在立法法修改過(guò)程中，有的意見(jiàn)提出，地方立法應(yīng)當(dāng)從地方實(shí)際出發(fā)，“從國(guó)家整體利益出發(fā)”的規(guī)定，缺乏對(duì)發(fā)揮地方立法積極性的保障。考慮到這一規(guī)定是對(duì)國(guó)家立法的原則要求，并不影響地方立法反映地方的實(shí)際情況和需要；另外，從全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作情況看，有的地方立法中確實(shí)存在著地方保護(hù)主義的問(wèn)題，黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化”。因此，保留的“從國(guó)家整體利益出發(fā)”的規(guī)定依然有現(xiàn)實(shí)必要性。
2023年立法法修改，突出依法立法首先應(yīng)當(dāng)依憲法立法的理念，將2015年立法法第3條立法指導(dǎo)思想中“遵循憲法的基本原則”的內(nèi)容移至依法立法原則中規(guī)定，將“遵循憲法的基本原則”修改為“符合憲法的規(guī)定、原則和精神”，豐富了依法立法原則的內(nèi)涵，同時(shí)也拓展了對(duì)立法進(jìn)行合憲性審查的解釋空間。在征求意見(jiàn)過(guò)程中，有的意見(jiàn)認(rèn)為“憲法精神”欠缺確定性，擔(dān)心會(huì)造成擴(kuò)大解釋。在我國(guó)，監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，全國(guó)人大及其常委會(huì)能夠把握好憲法的權(quán)威性、穩(wěn)定性和立法的創(chuàng)新之間的平衡。
總之，要通過(guò)上述依法立法的各項(xiàng)要求，實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威的目的。
三是完善民主立法原則。民主立法是2000年立法法確立的重要原則，包含了立法內(nèi)容和立法程序兩方面要求。從立法內(nèi)容上，要求立法為了人民，體現(xiàn)人民的意志，維護(hù)人民的利益；從立法程序上，要求立法依靠人民，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。民主立法原則是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定的，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。立法是為國(guó)家立規(guī)矩、為社會(huì)定方圓，是“國(guó)之大者”。
一直以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)，秉持民主立法原則，在制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)過(guò)程中，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，將民主立法原則貫徹到立法全過(guò)程各環(huán)節(jié)，可以說(shuō)，立法活動(dòng)是最為公開(kāi)透明、公眾參與最多的領(lǐng)域之一。
實(shí)踐中，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取各方面意見(jiàn)；書(shū)面征求中央國(guó)家機(jī)關(guān)、單位、全國(guó)人大代表、地方人大常委會(huì)、高校和科研機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)；開(kāi)展立法調(diào)研，聽(tīng)取地方意見(jiàn)，等等，形成了較為成熟的做法。
法律草案向社會(huì)公布、征求公眾意見(jiàn)是民主立法的重要形式。1982年憲法修改，全國(guó)人民進(jìn)行了四個(gè)月的討論，是民主立法的典范。2000年立法法規(guī)定，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，可以將重要法律草案向社會(huì)公布征求意見(jiàn)。其后，法律草案向社會(huì)公布征求意見(jiàn)的情況逐步增多。
隨著互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用普及，網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)逐步常態(tài)化，成為直接聽(tīng)取社會(huì)公眾意見(jiàn)的重要渠道。2005年7月物權(quán)法（草案）首次通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。2008年4月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，凡是常委會(huì)審議的法律草案，原則上在中國(guó)人大網(wǎng)上公布，征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。2013年7月環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）二審后再次征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。此后，法律草案二審后繼續(xù)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)成為常態(tài)。
設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)是立法直接聽(tīng)取基層群眾意見(jiàn)的又一項(xiàng)制度創(chuàng)新。從2015年設(shè)立上海虹橋、甘肅臨洮、江西景德鎮(zhèn)、湖北襄陽(yáng)4個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)以來(lái)，截至2022年年底，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共設(shè)立了31個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和1個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)，直接聽(tīng)取基層群眾和各方面的意見(jiàn)，發(fā)揮立法“直通車(chē)”作用。
2019年11月2日，習(xí)近平總書(shū)記在上海虹橋街道考察全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，首次提出“人民民主是一種全過(guò)程的民主”。2021年10月31日，習(xí)近平總書(shū)記在中央人大工作會(huì)議上系統(tǒng)闡述了全過(guò)程人民民主的重大理念和實(shí)踐要求。黨的二十大報(bào)告對(duì)發(fā)展全過(guò)程人民民主、保障人民當(dāng)家作主作出決策部署。為貫徹落實(shí)黨的二十大精神和全過(guò)程人民民主重大理念，2023年立法法修改，對(duì)民主立法原則作了補(bǔ)充完善，增加規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義。”
四是堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀。黨的二十大報(bào)告提出“堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)”。德治和法治的關(guān)系是一個(gè)古老而又常新的話題，也是一個(gè)中國(guó)特色的國(guó)家治理問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有形成共識(shí)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記就這個(gè)問(wèn)題作了一系列深刻論述，厘清了人們的認(rèn)識(shí)。
習(xí)近平總書(shū)記提出：“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。”“法安天下，德潤(rùn)人心。法律有效實(shí)施有賴(lài)于道德支持，道德踐行也離不開(kāi)法律約束。法治和德治不可分離、不可偏廢，國(guó)家治理需要法律和道德協(xié)同發(fā)力”。“法律是準(zhǔn)繩，任何時(shí)候都必須遵循；道德是基石，任何時(shí)候都不可忽視。”
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“法治和德治兩手抓、兩手都要硬”，要求“必須堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，使法治和德治在國(guó)家治理中相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相得益彰，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的鮮明特色，是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。
社會(huì)主義核心價(jià)值觀是社會(huì)主義法治建設(shè)的靈魂。把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)全過(guò)程、各領(lǐng)域、各方面，是堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合的必然要求。
2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)”，強(qiáng)調(diào)“把社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求體現(xiàn)到憲法法律、法規(guī)規(guī)章和公共政策之中，轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的法律規(guī)定”。黨的十九大提出“培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀”。2018年憲法修正案將“國(guó)家倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀”納入憲法文本。2018年中共中央印發(fā)《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)“著力把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法律法規(guī)的立改廢釋全過(guò)程，確保各項(xiàng)立法導(dǎo)向更加鮮明、要求更加明確、措施更加有力”，“推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀全面融入中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，筑牢全國(guó)各族人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想道德基礎(chǔ)”。
近年來(lái)，在愛(ài)國(guó)主義教育、英雄烈士保護(hù)、見(jiàn)義勇為、文明行為促進(jìn)、社會(huì)信用建設(shè)、弘揚(yáng)家庭美德、弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面，制定了許多法律法規(guī)，將人民群眾廣泛認(rèn)同、較為成熟、操作性強(qiáng)的道德要求上升為法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)道德規(guī)范和法律規(guī)范相銜接、相協(xié)調(diào)、相促進(jìn)，取得良好的法律效果和社會(huì)效果。為貫徹黨中央的部署要求，2023年立法法修改，增加規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，推動(dòng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)。”
鑄牢中華民族共同體意識(shí)是新時(shí)代黨和國(guó)家民族工作的主線，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。黨的十九大報(bào)告提出，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)，加強(qiáng)各民族交往交流交融，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”。黨的二十大報(bào)告提出，“以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路”。
經(jīng)過(guò)數(shù)千年的交往交流交融，我國(guó)各民族已結(jié)成統(tǒng)一的中華民族。無(wú)論是做民族工作，還是制定修改涉及民族問(wèn)題的法律法規(guī)，都要正確處理共同性和差異性的關(guān)系，增進(jìn)共同性，尊重和包容差異性。鑄牢中華民族共同體意識(shí)，推動(dòng)各民族堅(jiān)定對(duì)偉大祖國(guó)、中華民族、中華文化、中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)特色社會(huì)主義的高度認(rèn)同，不斷推動(dòng)中華民族共同體建設(shè)。為貫徹落實(shí)中央民族工作會(huì)議精神，陸地國(guó)界法、家庭教育促進(jìn)法、地方組織法等法律對(duì)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”作了規(guī)定，將“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的理念轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。在立法法中對(duì)此作出規(guī)定，作為指導(dǎo)立法工作特別是地方立法工作的原則，非常有必要。
五是明確立法決策與改革決策相銜接相統(tǒng)一的原則。立法和改革的關(guān)系貫穿改革開(kāi)放和法治建設(shè)整個(gè)過(guò)程。在一定程度上，改革會(huì)突破現(xiàn)有的制度、規(guī)則，突破法律法規(guī)的規(guī)定，造成事實(shí)上的所謂“良性違法”。為避免這種情況，很長(zhǎng)一段時(shí)間立法的思路是“宜粗不宜細(xì)”，在立法時(shí)“留白”，作原則規(guī)定，或者先改革、后立法，改革積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立法鞏固改革成果，立法是對(duì)成熟經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。這是很長(zhǎng)一段時(shí)間把握立法與改革關(guān)系的原則。
隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和全面深化改革的推進(jìn)，改革和法治的關(guān)系發(fā)生了重要的變化。黨的十八大以來(lái)，黨中央推進(jìn)全面依法治國(guó)，并將全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用。習(xí)近平總書(shū)記在多個(gè)場(chǎng)合就改革和法治的關(guān)系發(fā)表重要講話，有許多經(jīng)典論述，如“改革和法治如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之兩輪”，要求“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序推進(jìn)。有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按照法律程序進(jìn)行”。“改革和法治相輔相成、相伴而生”，要求“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推進(jìn)、規(guī)范、保障改革的作用”。
習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于改革和法治關(guān)系的重要論述，是習(xí)近平法治思想的重要組成部分。為貫徹習(xí)近平總書(shū)記的重要論述精神，發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和保障作用，黨的十八大以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)積極適應(yīng)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，加強(qiáng)涉及改革有關(guān)法律的立改廢釋工作，通過(guò)“打包”修改、作出授權(quán)決定和改革決定等方式及時(shí)為推進(jìn)相關(guān)改革提供法律依據(jù)，保障黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域重大改革措施順利實(shí)施，形成了一些行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)作出了48項(xiàng)授權(quán)決定和改革決定，同時(shí)，通過(guò)打包修改方式修改法律152件次，保障在法治軌道中推進(jìn)改革。
總結(jié)立法推動(dòng)改革的實(shí)踐，2023年立法法修改，將習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于改革和法治關(guān)系的經(jīng)典論述法律化，作為一項(xiàng)立法原則，增加規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)改革需要，堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。”同時(shí)，對(duì)2015年立法法第13條進(jìn)行補(bǔ)充完善，修改為：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就特定事項(xiàng)授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。”“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定的事項(xiàng)，實(shí)踐證明可行的，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)修改有關(guān)法律；修改法律的條件尚不成熟的，可以延長(zhǎng)授權(quán)的期限，或者恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。”
二、完善全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法權(quán)
一是明確全國(guó)人民代表大會(huì)可以授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)制定相關(guān)法律。2015年立法法第7條關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)限的劃分是憲法的規(guī)定，比較原則。其中第7條第2款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。”有的意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確什么是“基本法律”，以進(jìn)一步區(qū)分哪些法律應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)，哪些法律應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)。從理論上厘清哪些法律是基本法律，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)，增強(qiáng)立法權(quán)限劃分的規(guī)范性，是必要的。但是，在刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的法律之外，還有哪些是基本法律，并不容易形成共識(shí)。
從1978年五屆全國(guó)人大一次會(huì)議至2022年十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議，全國(guó)人民代表大會(huì)共審議通過(guò)68件法律案（包括憲法和憲法修正案）。其中，制定法律47件，修改法律21件。有的法律非常重要，如1979年五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，是第一部對(duì)外開(kāi)放的法律，具有標(biāo)志性意義。此外，還有中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、外資企業(yè)法、全民所有制工業(yè)企業(yè)法都是全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的，但說(shuō)這些法律是基本法律，可能認(rèn)識(shí)會(huì)有分歧。有些法律，如國(guó)家安全法、環(huán)境保護(hù)法、勞動(dòng)法等都是特定領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，但這些法律都是由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的。
理論上，全國(guó)人民代表大會(huì)可以制定所有的法律。實(shí)踐中，哪些法律由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)，受諸多因素影響，將全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)限劃分得涇渭分明，難度大，必要性不大。
這次立法法修改，明確全國(guó)人大可以授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)制定相關(guān)法律，是根據(jù)近年來(lái)的立法實(shí)踐作出的規(guī)定。2020年5月十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制制定相關(guān)法律。2021年3月十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)修改香港特別行政區(qū)基本法附件一和附件二。
此前也有全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)立法的情況，如1987年4月六屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（草案）〉的決定》，授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法規(guī)定的原則，參照大會(huì)審議中代表提出的意見(jiàn)，進(jìn)一步調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，審議修改后頒布試行。
二是明確監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)由法律規(guī)定。國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織和職權(quán)是全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán)。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，2018年憲法修正案，明確各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定。
三是將全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法權(quán)中的“仲裁制度”修改為“仲裁基本制度”。1994年仲裁法規(guī)定了民事仲裁基本制度，1995年體育法規(guī)定了體育仲裁制度，2007年勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法規(guī)定了勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁制度，2009年農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度，我國(guó)的仲裁制度越來(lái)越健全。
近年來(lái)，為了推進(jìn)更高水平對(duì)外開(kāi)放，國(guó)家支持部分地區(qū)建設(shè)國(guó)際商事仲裁中心試點(diǎn)，如深圳、珠海探索建立國(guó)際仲裁院并出臺(tái)國(guó)際仲裁院條例，有的自由貿(mào)易區(qū)探索臨時(shí)仲裁制度，等等。上述實(shí)踐探索無(wú)法完全適用仲裁法等法律的規(guī)定，有必要在立法權(quán)限上為地方制定相應(yīng)的仲裁制度規(guī)則留下空間。因此，貫徹黨中央關(guān)于強(qiáng)化涉外法律服務(wù)的戰(zhàn)略部署，適應(yīng)高水平對(duì)外開(kāi)放工作需要，2023年立法法修改，將只能制定法律事項(xiàng)中的“仲裁制度”修改為“仲裁基本制度”。
三、明確合憲性審查要求，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督
憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把全面貫徹實(shí)施憲法擺在全面依法治國(guó)的突出位置，推進(jìn)憲法理論和憲法實(shí)踐創(chuàng)新，深化了對(duì)我國(guó)憲法制度建設(shè)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，采取一系列有力措施加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督工作，取得重要成果和進(jìn)展。黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)提出，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政；要求完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度。
黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法的權(quán)威。黨的十九屆四中全會(huì)決定提出，健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制；加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，推進(jìn)合憲性審查工作；依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。中央人大工作會(huì)議提出：加強(qiáng)憲法監(jiān)督，維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)，推進(jìn)合憲性審查工作，積極穩(wěn)妥處理合憲性、涉憲性問(wèn)題。
黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國(guó)理政中的重要作用，維護(hù)憲法權(quán)威。2022年12月，習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表《譜寫(xiě)新時(shí)代中國(guó)憲法實(shí)踐新篇章》署名文章，提出“要完善憲法監(jiān)督制度，推進(jìn)憲法監(jiān)督的規(guī)范化、程序化建設(shè)，提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量，推進(jìn)合憲性審查工作，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，積極回應(yīng)社會(huì)各方面對(duì)涉憲問(wèn)題的關(guān)切”，強(qiáng)調(diào)“要全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能，每一個(gè)立法環(huán)節(jié)都把好憲法關(guān)”。
合憲性審查工作是新形勢(shì)下加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督的重要舉措。2018年憲法修正案，將全國(guó)人大法律委員會(huì)更名為“憲法和法律委員會(huì)”。2018年6月十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議作出《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定》，在憲法和法律委員會(huì)的職責(zé)中，明確“推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督”。2020年2月，黨中央出臺(tái)了關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的指導(dǎo)性文件，為推進(jìn)合憲性審查工作提供了重要指導(dǎo)和基本遵循。
2021年黨中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，要求“全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律和作出的決定決議，應(yīng)當(dāng)確保符合憲法規(guī)定、憲法精神。推進(jìn)合憲性審查工作，健全合憲性審查制度，明確合憲性審查的原則、內(nèi)容、程序。建立健全涉及憲法問(wèn)題的事先審查和咨詢(xún)制度，有關(guān)方面擬出臺(tái)的行政法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章、司法解釋以及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、實(shí)施、適用問(wèn)題的，都應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出合憲性審查請(qǐng)求。”
十三屆全國(guó)人大常委會(huì)采取一系列措施，在立法、修法、釋法、作出決定中開(kāi)展合憲性審查工作，推進(jìn)合憲性審查工作顯性化、規(guī)范化、常態(tài)化。如制定監(jiān)察法、外商投資法，修改刑事訴訟法，修訂人民法院組織法、人民檢察院組織法、修改人口與計(jì)劃生育法，通過(guò)關(guān)于設(shè)立上海金融法院、關(guān)于憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題、關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)、關(guān)于中國(guó)人民解放軍現(xiàn)役士兵銜級(jí)制度等決定時(shí)，都進(jìn)行了合憲性審查，遵循憲法規(guī)定和憲法原則作出適當(dāng)處理。
其中，修改人口與計(jì)劃生育法時(shí)，除憲法和法律委員會(huì)在審議結(jié)果報(bào)告中就有關(guān)憲法問(wèn)題專(zhuān)門(mén)作出說(shuō)明外，法工委提出的研究意見(jiàn)，還作為參閱文件印發(fā)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，對(duì)憲法關(guān)于計(jì)劃生育規(guī)定的制度內(nèi)涵作出闡述說(shuō)明，這在全國(guó)人大常委會(huì)的歷史上是第一次，積極回應(yīng)了社會(huì)公眾對(duì)涉憲性問(wèn)題的關(guān)切，有力確保黨中央重大決策部署順利落地實(shí)施。
全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委按照職責(zé)要求，具體承擔(dān)對(duì)法律草案、決定決議草案等審議過(guò)程中合憲性、涉憲性問(wèn)題研究，確保每一項(xiàng)法律和決定都符合憲法規(guī)定、原則和精神。另外，在備案審查工作認(rèn)真研究和妥善處理合憲性、涉憲性問(wèn)題。例如，2018年針對(duì)全國(guó)政協(xié)委員提案中建議對(duì)收容教育制度進(jìn)行合憲性審查問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)研究提出適時(shí)廢止收容教育制度的意見(jiàn)。2019年12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出了《關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》。再如，2021年國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)有的民族自治地方的民族教育條例等法規(guī)提出合憲性審查建議，全國(guó)人大常委會(huì)法工委審查后提出了處理意見(jiàn)，制定機(jī)關(guān)已廢止有關(guān)法規(guī)。
合憲性審查是中國(guó)式的憲法監(jiān)督制度，具有中國(guó)特色，符合中國(guó)國(guó)情，彰顯中國(guó)智慧。合憲性審查的提出和實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)憲法監(jiān)督理論的理論創(chuàng)新和話語(yǔ)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)我國(guó)憲法監(jiān)督實(shí)踐取得重要進(jìn)展。
2023年立法法修改，貫徹黨中央關(guān)于加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作等部署要求，總結(jié)近年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持對(duì)立法活動(dòng)進(jìn)行事前、事中、事后全過(guò)程合憲性審查：
（1）明確法律案起草和審議過(guò)程中的合憲性審查要求。規(guī)定：法律草案的說(shuō)明應(yīng)當(dāng)包括“涉及合憲性問(wèn)題的相關(guān)意見(jiàn)”；對(duì)法律案中“涉及的合憲性問(wèn)題”，憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在修改情況的匯報(bào)或者審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明。（2）明確備案審查工作中的合憲性審查要求。規(guī)定：有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例“存在合憲性、合法性問(wèn)題”的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求；同時(shí)對(duì)存在合憲性、合法性問(wèn)題的，規(guī)定了處理的主體和程序。
在修改過(guò)程中，有的意見(jiàn)提出，在備案審查的相關(guān)規(guī)定中，同時(shí)出現(xiàn)“同憲法或者法律相抵觸”和“存在合憲性、合法性問(wèn)題”的表述，在內(nèi)容上有交叉。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，可以理解為兩者在程度上有差別，“同憲法或者法律相抵觸”可以理解為明顯違反憲法或者法律的規(guī)定、原則和精神，這種情況比較容易判斷，在實(shí)踐中發(fā)生的可能性不大；“存在合憲性、合法性問(wèn)題”可以理解為是否符合憲法、法律有疑問(wèn)，需要由全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)與有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，提出意見(jiàn)、作出判斷，這種情況在實(shí)踐中會(huì)發(fā)生。根據(jù)全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)與有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，作出合憲性安排，比較符合中國(guó)實(shí)際。
四、完善全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法程序和工作機(jī)制
一是增加緊急立法程序。在六屆全國(guó)人大常委會(huì)以前，提請(qǐng)常委會(huì)審議的法律案，一般都在當(dāng)次會(huì)議上表決通過(guò)。從六屆全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始，提請(qǐng)常委會(huì)審議的法律案，一般是二審?fù)ㄟ^(guò)。1987年制定的全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則確認(rèn)了這一制度。九屆全國(guó)人大常委會(huì)為了提高立法質(zhì)量，決定原則上法律案實(shí)行三審?fù)ㄟ^(guò)，并在2000年立法法中確認(rèn)了這一制度。同時(shí)立法法規(guī)定各方面意見(jiàn)比較一致的，可以經(jīng)兩次常委會(huì)審議后交付表決；調(diào)整事項(xiàng)較為單一或者部分修改的法律案，各方面的意見(jiàn)比較一致的，也可以經(jīng)一次常委會(huì)審議即交付表決。實(shí)踐中，多數(shù)新制定的法律，一般三審?fù)ㄟ^(guò)，修改法律多數(shù)兩審?fù)ㄟ^(guò)，修改內(nèi)容較為單一的，一審?fù)ㄟ^(guò)。
2023年立法法修改，考慮到如有特殊情況，需要緊急立法，因此規(guī)定列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，“遇有緊急情形”的，也可以經(jīng)一次常委會(huì)會(huì)議審議即交付表決。
二是完善法律案的終止審議程序。2000年制定立法法時(shí)，根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)踐情況，規(guī)定了法律案的終止制度，即列入常委會(huì)會(huì)議審議的法律案，因各方面對(duì)制定該法律的必要性、可行性等重大問(wèn)題存在較大分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經(jīng)過(guò)兩年沒(méi)有再次列入常委會(huì)會(huì)議議程審議的，由委員長(zhǎng)會(huì)議向常委會(huì)報(bào)告，該法律案終止審議。這一制度是解決有的法律案因分歧較大、長(zhǎng)期擱置問(wèn)題而作出的規(guī)定。對(duì)于有的需要繼續(xù)審議的法律案，在擱置審議兩年到期前啟動(dòng)審議，然后再視情況適時(shí)審議通過(guò)。
這樣的例子不少，如監(jiān)督法草案、行政強(qiáng)制法草案、資產(chǎn)評(píng)估法草案、證券法修訂草案，等等。近年來(lái)也出現(xiàn)個(gè)別法律案，因出臺(tái)時(shí)機(jī)不成熟、又不宜終止審議的情況。為適應(yīng)立法實(shí)踐中的特殊情況，此次立法法修改，增加規(guī)定“必要時(shí)，委員長(zhǎng)會(huì)議也可以決定延期審議”。
三是明確有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)可以提出法律解釋案。2015年立法法規(guī)定國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)以及省級(jí)人大常委會(huì)可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋要求。截至2022年12月，全國(guó)人大常委會(huì)現(xiàn)行有效的法律解釋共24件。多數(shù)情況下都是由其他國(guó)家機(jī)關(guān)提出法律解釋要求，全國(guó)人大常委會(huì)作出法律解釋。也有的是由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出法律解釋的議案，比如2022年12月十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法〉第十四條和第四十七條的解釋》，是由國(guó)務(wù)院提出議案。
為適應(yīng)實(shí)踐中不同情況，2023年立法法修改，增加規(guī)定國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)可以向全國(guó)人大常委會(huì)“提出相關(guān)法律案”。這里的相關(guān)法律案，即指相關(guān)法律解釋案。
四是豐富和完善立法形式。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的不斷完善，立法的形式也越來(lái)越豐富。從十三屆全國(guó)人大及其常委會(huì)五年立法成果看，通過(guò)憲法修正案，制定法律47件，包括編纂民法典，修改法律111件次，廢止法律16件，作出法律解釋、有關(guān)法律問(wèn)題和重大問(wèn)題的決定53件。立改廢釋纂和決定這些立法形式都在實(shí)際運(yùn)用。
為貫徹黨中央關(guān)于推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，豐富立法形式，統(tǒng)籌立改廢釋纂等要求，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2023年立法法修改增加兩條規(guī)定：（1）全國(guó)人大及其常委會(huì)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，通過(guò)制定、修改、廢止、解釋法律和編纂法典等多種形式，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。（2）全國(guó)人大及其常委會(huì)作出有關(guān)法律問(wèn)題的決定，適用本法的有關(guān)規(guī)定。
五是明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)的法律地位和作用。建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，是黨的十八屆四中全會(huì)作出的決策部署。自2015年設(shè)立4個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共設(shè)立了31個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和1個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)，截至2022年12月，已有142部法律草案征求基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見(jiàn)，收集了1.5萬(wàn)多條意見(jiàn)，采納了2800多條意見(jiàn)，真正實(shí)現(xiàn)了人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是國(guó)家立法機(jī)關(guān)直接聯(lián)系基層群眾的有效渠道，是全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。
黨的二十大報(bào)告提出：“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)。”2023年立法法修改，為了更好體現(xiàn)立法堅(jiān)持全過(guò)程人民民主的要求，根據(jù)黨中央精神和實(shí)踐做法，增加規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽(tīng)取基層群眾和有關(guān)方面對(duì)法律草案和立法工作的意見(jiàn)。”“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽(tīng)取基層群眾和有關(guān)方面對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例草案的意見(jiàn)。”
六是明確全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)編制立法技術(shù)規(guī)范。立法的政治性、政策性很強(qiáng)，同時(shí)，立法也是技術(shù)活，要遵守一定的技術(shù)規(guī)范。立法技術(shù)規(guī)范是對(duì)立法體例、文本結(jié)構(gòu)、詞語(yǔ)表述等進(jìn)行規(guī)范，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為立法提供技術(shù)支持。編制立法技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)立法指引，有利于提高立法質(zhì)量。
全國(guó)人大常委會(huì)一直重視立法技術(shù)規(guī)范工作，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)立法技術(shù)規(guī)范多次進(jìn)行專(zhuān)題研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，于2012年12月編印了《立法工作規(guī)范手冊(cè)（試行）》。2015年立法法修改，對(duì)法律結(jié)構(gòu)、題注等立法技術(shù)問(wèn)題作出原則規(guī)定?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出“完善立法技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)立法指引”。目前，全國(guó)人大常委會(huì)法工委正在推進(jìn)完善《立法工作規(guī)范手冊(cè)（試行）》。2023年立法法修改，對(duì)編制立法技術(shù)規(guī)范作出規(guī)定，強(qiáng)化立法技術(shù)規(guī)范的作用。
五、將監(jiān)察法規(guī)納入立法法進(jìn)行規(guī)范
國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是2018年憲法修正案確定設(shè)置的國(guó)家機(jī)構(gòu)。同時(shí)，憲法修正案規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定。2018年與憲法修正案同時(shí)通過(guò)的監(jiān)察法，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)作了具體規(guī)定。由于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是新設(shè)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)，是否需要賦予法規(guī)制定權(quán)，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有深入研究，因此，監(jiān)察法沒(méi)有規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以制定法規(guī)。
在監(jiān)察法實(shí)施過(guò)程中，有不少規(guī)定需要進(jìn)一步具體化，需要制定法律的實(shí)施細(xì)則，為此，2019年10月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定，明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)，并對(duì)監(jiān)察法規(guī)的權(quán)限范圍、制定程序和備案等作了規(guī)定。
當(dāng)時(shí)也有意見(jiàn)提出，授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)，屬于立法體制的變化，應(yīng)當(dāng)修改立法法予以明確。為此，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)關(guān)于決定草案的審議結(jié)果報(bào)告中對(duì)此作出安排：“在立法法修改前，由全國(guó)人大常委會(huì)作出關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定，是必要的，符合憲法和監(jiān)察法的原則和精神。同時(shí)，建議對(duì)立法法的修改抓緊研究，對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)及相關(guān)問(wèn)題作出規(guī)定。”因此，2023年立法法修改，進(jìn)一步明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。增加規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的有關(guān)決定，制定監(jiān)察法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”
六、完善地方性法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定
一是完善設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的規(guī)定。2015年修改立法法的一個(gè)重要內(nèi)容就是賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。之后，在設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的實(shí)踐中，不少地方就特定的具體事項(xiàng)來(lái)函詢(xún)問(wèn)是否屬于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限，全國(guó)人大常委會(huì)法工委基本上都作了肯定答復(fù)，支持設(shè)區(qū)的市的立法需求。因此，實(shí)踐中對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”范圍的理解和把握是較為寬泛的。
在立法法修改過(guò)程中，一些地方建議適當(dāng)擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限，以適應(yīng)實(shí)踐中地方不斷增長(zhǎng)的立法需求。考慮到設(shè)區(qū)的市的特點(diǎn)和地方創(chuàng)新基層治理的實(shí)際需要，增加規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“基層治理”事項(xiàng)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；同時(shí)，根據(jù)2018年憲法修正案有關(guān)表述，將“環(huán)境保護(hù)”修改為“生態(tài)文明建設(shè)”，進(jìn)一步適應(yīng)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的實(shí)際需要。
二是明確區(qū)域協(xié)同立法。區(qū)域協(xié)同立法是近年來(lái)地方立法的創(chuàng)新做法，從實(shí)踐來(lái)看，京津冀、長(zhǎng)三角已經(jīng)形成比較成熟的立法協(xié)同工作機(jī)制，山西、福建、山東、江西、湖北、湖南、廣西、云南、貴州、重慶、四川等不少地方也進(jìn)行了積極探索。中央人大工作會(huì)議明確提出，建立健全區(qū)域協(xié)同立法、流域立法、共同立法工作機(jī)制。2022年修改的地方組織法，對(duì)區(qū)域協(xié)同立法作出了原則規(guī)定。此次修改立法法，不少地方建議總結(jié)實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)區(qū)域協(xié)同立法作出規(guī)定。
因此，為貫徹國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和中央人大工作會(huì)議精神，適應(yīng)地方實(shí)踐需要，增加規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。”“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。”
三是對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)作出規(guī)定。為了推進(jìn)更高水平對(duì)外開(kāi)放，按照黨中央決定部署，2021年6月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議分別通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》和《海南自由貿(mào)易港法》，授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)、海南省人大及其常委會(huì)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)。
在2023年立法法修改過(guò)程中，對(duì)要不要在立法法作出規(guī)定，進(jìn)行過(guò)認(rèn)真研究。在十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，有些代表提出浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)是新時(shí)代地方立法的新形式，是國(guó)家立法體制創(chuàng)新發(fā)展的重大制度成果，應(yīng)當(dāng)在立法法中固定下來(lái)。但也有代表認(rèn)為這是兩種特殊的地方立法形式，不需要在立法法中規(guī)定。考慮到全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)，是為我國(guó)推進(jìn)更高水平上對(duì)外開(kāi)放提供法制保障，具有象征意義，而且這兩種法規(guī)是新的地方立法形式，立法法作為規(guī)范立法制度的基本法律，對(duì)此作出規(guī)定是必要的。
四是進(jìn)一步擴(kuò)大部門(mén)規(guī)章制定主體范圍。2015年立法法規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。
實(shí)踐中，除立法法規(guī)定的上述機(jī)構(gòu)外，有的具有行政管理職能的國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，如2023年3月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前的中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，以及列入中共中央機(jī)構(gòu)序列的合署機(jī)構(gòu)，如國(guó)家保密局、國(guó)家密碼管理局，分別依據(jù)證券法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、保密法、密碼法的規(guī)定可以制定規(guī)章。為進(jìn)一步規(guī)范規(guī)章的制定權(quán)，根據(jù)實(shí)踐做法，此次修改立法法在部門(mén)規(guī)章制定主體中增加“法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)”，明確法律才能授予規(guī)章制定權(quán)，即立法法規(guī)定以外的國(guó)家機(jī)構(gòu)需要單行法律的授權(quán)，才能制定規(guī)章。
七、完善備案審查制度
對(duì)行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、司法解釋、特別行政區(qū)本地法律、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法和法律規(guī)定的一項(xiàng)重要制度，是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的重要舉措。
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從推進(jìn)全面依法治國(guó)、加強(qiáng)憲法法律實(shí)施和監(jiān)督的戰(zhàn)略高度，就加強(qiáng)備案審查工作作出一系列決策部署。黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)，十九屆二中全會(huì)、四中全會(huì)和黨的二十大，中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議，中央人大工作會(huì)議以及黨中央有關(guān)文件都提出了明確的任務(wù)要求。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。黨的十九屆四中全會(huì)決定提出，加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。
黨的二十大報(bào)告提出，完善和加強(qiáng)備案審查制度。中央人大工作會(huì)議提出，提高備案審查工作質(zhì)量，依法糾正、撤銷(xiāo)違反憲法法律規(guī)定的法規(guī)、司法解釋和其他規(guī)范性文件；進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的專(zhuān)項(xiàng)審查和集中清理?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》等文件提出，要建立健全黨委、人大常委會(huì)、政府、軍隊(duì)等之間的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制；針對(duì)法律規(guī)定之間不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)問(wèn)題，及時(shí)組織清理。
全國(guó)人大常委會(huì)高度重視備案審查工作，委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》等文件，建立全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取備案審查工作年度報(bào)告制度，健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加快備案審查信息平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)備案審查工作不斷規(guī)范化制度化。
經(jīng)過(guò)持續(xù)努力和有力推動(dòng)，圍繞貫徹“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的總要求，全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)扎實(shí)推進(jìn)備案審查工作，加大審查力度、豐富審查方式，增強(qiáng)糾錯(cuò)剛性，逐步實(shí)現(xiàn)顯性化、制度化、常態(tài)化。2023年立法法修改，貫徹中央文件精神，總結(jié)近年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)2015年立法法關(guān)于備案審查的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充和完善。
一是完善主動(dòng)審查制度。2015年立法法規(guī)定：“有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。”2023年立法法修改，將2015年立法法第99條第3款修改后單列一條，規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等進(jìn)行主動(dòng)審查，并可以根據(jù)需要進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審查。”“國(guó)務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，部門(mén)規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府制定的規(guī)章進(jìn)行主動(dòng)審查，并可以根據(jù)需要進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審查。”
二是落實(shí)黨中央關(guān)于建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的要求。增加規(guī)定：“備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的審查要求或者審查建議，及時(shí)移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。”
三是明確法律法規(guī)清理制度。法律法規(guī)清理是保證法律體系科學(xué)、和諧、統(tǒng)一的重要舉措，是立法適應(yīng)改革發(fā)展要求的必然要求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，法制建設(shè)也同步前進(jìn)，短短40多年間，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已形成并不斷完善，截至2022年12月，已制定法律295部，行政法規(guī)599件，地方性法規(guī)1.3萬(wàn)多件，規(guī)章數(shù)量更為龐大。保證法律體系的內(nèi)在和諧統(tǒng)一，是完善法律體系的當(dāng)務(wù)之急。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。中央人大工作會(huì)議明確要求，進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的集中清理。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出，針對(duì)法律規(guī)定之間不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)問(wèn)題，及時(shí)組織清理。
歷史上，全國(guó)人大及其常委會(huì)分別于1954年、1979年先后通過(guò)兩個(gè)具有法律清理性質(zhì)的決議，1987年、2009年先后兩次開(kāi)展全面法律清理，廢止、修改了不少過(guò)時(shí)或者明顯不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的法律。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)圍繞黨中央重大決策部署、政策調(diào)整和保障重要法律實(shí)施，在生態(tài)環(huán)保、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、食品藥品安全、人口與計(jì)劃生育、民法典貫徹實(shí)施、行政處罰法等20多個(gè)領(lǐng)域的規(guī)范性文件開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審查和清理，督促推動(dòng)制定機(jī)關(guān)廢止或者修改2.5萬(wàn)件，維護(hù)了公民合法權(quán)益和國(guó)家法治統(tǒng)一。
貫徹黨中央決策部署，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2023年立法法修改，增加規(guī)定：“對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，制定機(jī)關(guān)根據(jù)維護(hù)法制統(tǒng)一的原則和改革發(fā)展的需要進(jìn)行清理。”
（作者系全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室主任）
來(lái)源：中國(guó)法律評(píng)論
